Khi nợ xấu tăng liên tục ở mức cao mà hệ thống ngân hàng khó có thể giải quyết, chính phủ các nước sẽ phải can thiệp để giảm tỷ lệ này xuống mức an toàn thông qua việc thành lập các công ty quản lý tài sản (AMC) hoặc xây dựng các cơ chế xử lý nợ xấu. Nhiều quốc gia châu Á như Hàn Quốc, Trung Quốc, Indonesia, Malaysia… đã thành lập các AMC với kỳ vọng có thể tối đa hoá giá trị phục hồi của các khoản nợ xấu với chi phí thấp nhất.
1. Mô hình công ty quản lý tài sản
Chính phủ có thể áp dụng giải pháp “gia tăng lưu lượng vốn” hoặc giải pháp “lưu kho” để xử lý nợ xấu, tùy thuộc vào mức độ khủng hoảng tài chính.
Giải pháp gia tăng lưu lượng vốn được áp dụng trong trường hợp khủng hoảng tài chính không mang tính hệ thống và rủi ro ở mức độ thấp. Phương pháp này cho phép các ngân hàng gia tăng nguồn vốn cơ sở bằng cách tăng cường lợi nhuận. Tuy nhiên, điều này làm cho mức độ chênh lệch lãi suất giữa tiền gửi và tiền vay tăng lên, gây ảnh hưởng đến rủi ro tín dụng của ngân hàng, tác động đến cả người gửi tiền và người đi vay. Mặt khác, phương pháp này cũng không giải quyết được triệt để các khoản nợ xấu của ngân hàng.
Giải pháp lưu kho có hiệu quả trong bối cảnh khủng hoảng tài chính mang tính hệ thống. Mục tiêu của phương pháp này là thanh lý tài sản nợ xấu đối với các ngân hàng yếu kém và tái cơ cấu đối với các ngân hàng có tiềm năng sinh lãi. Giải pháp này được thực hiện thông qua mô hình AMC phân tán và tập trung.
Mô hình phân tán: Các khoản nợ xấu vẫn được giữ trên bảng cân đối của ngân hàng và được xử lý thông qua việc thành lập các AMC tư nhân. Phương pháp này dựa trên quan điểm cho rằng các ngân hàng có đủ thông tin về các doanh nghiệp hoạt động yếu kém để có thể thúc đẩy quá trình tái cơ cấu các doanh nghiệp đó; đồng thời, các ngân hàng cũng chính là chủ thể có nhiều động lực nhất để cố gắng thu hồi đến mức tối đa các khoản nợ xấu.
Tuy nhiên, mô hình phân tán có những hạn chế nhất định: (i) Mô hình này chỉ hữu hiệu trong trường hợp ngân hàng và doanh nghiệp không có mối quan hệ sở hữu lẫn nhau. Nếu ngân hàng và doanh nghiệp vừa là chủ nợ, vừa là bên vay nợ, sẽ làm cho việc xử lý nợ xấu gặp khó khăn và tốn nhiều thời gian; (ii) Xử lý nợ xấu theo mô hình phân tán đòi hỏi các ngân hàng phải có nguồn lực tài chính tốt và nguồn nhân lực chất lượng cao; (iii) Mô hình phân tán cũng dễ bị lợi dụng nhằm che dấu các khoản nợ trong trường hợp tài sản nợ xấu được chuyển giao bằng giá trị sổ sách hoặc giá trị thị trường mà không có sự giám sát của các cơ quan chức năng.
Mô hình tập trung: Các khoản nợ xấu sẽ được tách khỏi bảng cân đối của ngân hàng và được chuyển sang một AMC hoặc một cơ quan quản lý về thanh khoản ngân hàng để các đơn vị này phụ trách việc thu hồi các khoản nợ xấu. Về ưu điểm, mô hình tập trung có thể tập hợp các nguồn lực tài chính lớn và các nhân lực chất lượng cao vào trong một cơ quan, từ đó có thể nâng cao khả năng thu hồi tối đa giá trị của tài sản nợ xấu. AMC tập trung cũng giúp việc chứng khoán hóa tài sản trở nên thuận lợi hơn, loại bỏ các khoản nợ xấu tương đối triệt để và nhanh chóng. Hơn thế nữa, việc chỉ một cơ quan tập trung được trao quyền pháp lý để tiến hành thu hồi nợ và tái cấu trúc ngân hàng sẽ tránh sự chồng chéo, đạt được sự thống nhất cao trong triển khai thu hồi nợ. Tuy nhiên, nhược điểm của mô hình tập trung so với mô hình phân tán là không có lợi thế thông tin của doanh nghiệp hay người đi vay. Ngoài ra, nếu mô hình tập trung không được quản lý chặt chẽ, hiệu quả thì sự tồn tại của AMC công sẽ dẫn đến sự suy yếu trong hệ thống tài chính và làm giá trị tài sản giảm. Hoạt động của mô hình tập trung cũng dễ bị tác động từ áp lực chính trị.
Mô hình xử lý nợ xấu tập trung có hai loại cơ quan quản lý tài sản chủ yếu: Cơ quan thanh lý tài sản bao gồm cơ quan thanh lý tài sản nhanh và cơ quan tái cấu trúc dài hạn. Cơ quan thanh lý tài sản được thành lập để bán các loại tài sản có tính thanh khoản cao như bất động sản, các khoản vay bất động sản thương mại, các khoản vay được đảm bảo… là những tài sản được bán hoặc chứng khoán hóa một cách dễ dàng. Các phương thức bán tài sản nợ xấu thường được sử dụng như bán tài sản số lượng lớn, bán tài sản riêng lẻ, các khoản vay có tài sản đảm bảo, chứng khoán hóa tài sản… Ngoài ra, cơ quan thanh lý tài sản nhanh có thể thực hiện phương thức giao dịch mua và gánh vác (P&A)1.
Cơ quan tái cấu trúc thường xây dựng kế hoạch dài hạn với mục đích là cơ cấu và thanh lý những khoản nợ xấu của người vay bị buộc vào tình trạng phá sản. Trước hết, tài sản sẽ được chuyển giao cho AMC và được phân loại thành một trong hai loại là nợ khả thi cần được tái cấu trúc và nợ không khả thi2. Mục tiêu thành lập của cơ quan này là làm các tài sản trở nên khả thi về mặt tài chính và hấp dẫn đối với người mua.
Việc tái cấu trúc các khoản nợ đối với các doanh nghiệp là các công ty hay tập đoàn công nghiệp sẽ bao gồm: Bán tài sản không cốt lõi, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty bằng cách tổ chức và cắt giảm nhân viên, cắt giảm các chi phí khác, cơ cấu lại các dòng sản phẩm… Còn đối với bất động sản và nhà ở, các biện pháp nâng cao nhu cầu bất động sản có thể bao gồm đổi mới và nâng cao các tiện ích nhà ở nhằm đáp ứng thị trường hoặc giảm tỷ lệ căn hộ trống. Sau khi quá trình tái cấu trúc được hoàn thành, tài sản sẽ được bán cho các nhà đầu tư bằng nhiều phương thức.
2. Kinh nghiệm xử lý nợ của một số quốc gia
Hàn Quốc
Đầu năm 1998, Ngân hàng Trung ương Hàn Quốc (BoK) tiến hành đánh giá lại nợ xấu của toàn bộ hệ thống tín dụng quốc gia. Để giải quyết vấn đề nợ xấu gia tăng mạnh mẽ, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành đạo luật cải tiến chức năng và nhiệm vụ của Công ty Quản lý tài sản nợ thuộc Ngân hàng Phát triển Hàn Quốc (KDB), chuyển thành Công ty Quản lý tài sản Hàn Quốc (KAMCO) được phép mua bán nợ xấu của toàn bộ hệ thống tín dụng Hàn Quốc. KAMCO do ba đơn vị sở hữu và quản lý: Bộ Tài chính và Kinh tế (đóng góp 42,8% vốn), KDB (28,6%) và các định chế tài chính khác (28,6%). KAMCO có nhiệm vụ điều hành Quỹ Quản lý nợ xấu (NPA) với thời hạn hoạt động 5 năm để giải quyết nợ xấu của toàn bộ hệ thống. Quỹ NPA đã huy động tổng cộng 21,6 nghìn tỷ won, bao gồm: 20,5 nghìn tỷ won từ phát hành trái phiếu được chính phủ bảo lãnh, 500 tỷ won vay từ KDB và 600 tỷ won từ các định chế tài chính khác. Trái phiếu NPA phát hành trong thời gian từ tháng 11/1997 – 12/1999.
KAMCO mua các khoản nợ xấu của các tổ chức tài chính dựa trên các tiêu chí nhất định và bằng nhiều phương pháp khác nhau như phân tích, định giá và đàm phán giá bán cuối cùng. Việc thanh lý các khoản nợ xấu được tiến hành từ cuối năm 2008, dưới nhiều hình thức, từ đấu thầu quốc tế cho đến bán buôn, bán lẻ và tiến hành tái cấu trúc doanh nghiệp. Trong giai đoạn 1997 – 2003, KAMCO đã thu hồi được 110,1 nghìn tỷ won, tương ứng với tỷ lệ thu hồi là 46,8% trên giá trị khoản nợ. Nhờ sử dụng đồng loạt các biện pháp xử lý nợ xấu, tỷ lệ nợ xấu đã giảm từ 17,7% trong năm 1998 xuống còn 14,9%, 10,4%, 5,6% và 3,9% vào các năm tương ứng 1999, 2000, 2001 và 2002. Trong năm 2014, KAMCO đã xử lý được 25 nghìn tỷ won nợ xấu.
Về cơ bản, Hàn Quốc đã thực hiện thành công việc giải quyết nợ xấu, tái cơ cấu doanh nghiệp, tái cơ cấu khu vực tài chính, góp phần ổn định nền kinh tế. Chính phủ Hàn Quốc đã can thiệp nhanh chóng, kịp thời và toàn diện, triển khai các biện pháp xử lý nợ xấu hợp lý khi đưa KAMCO vào hoạt động và phát triển thị trường thứ cấp cho các khoản nợ xấu, các chứng khoán được bảo đảm bằng nợ xấu được tiến hành giao dịch thuận lợi, thu hút các nhà đầu tư.
Indonesia
Trong giai đoạn khủng hoảng, Indonesia có tỷ lệ nợ xấu chiếm khoảng 50% tổng nợ. Để xử lý tận gốc khủng hoảng, duy trì tính ổn định và bền vững của hệ thống ngân hàng, Indonesia thành lập AMC để thu mua nợ xấu.
Tháng 01/1998, Chính phủ Indonesia quyết định thành lập Cơ quan tái cấu trúc ngân hàng (IBRA) với thời hạn hoạt động 5 năm. Chức năng chủ yếu của IBRA là thực hiện đóng cửa, hợp nhất, tiếp quản và tái cấp vốn cho các ngân hàng gặp khó khăn. Các ngân hàng được IBRA cấp vốn sẽ được bán lại trong giai đoạn sau đó. IBRA cũng có chức năng thu hồi các khoản nợ xấu của các ngân hàng đã bị tiếp quản hoặc đóng cửa, đồng thời giám sát và thực hiện việc bán lại các tài sản của các ngân hàng thương mại (NHTM) đã sử dụng để thế chấp cho ngân hàng trung ương nhằm có được những khoản vay đặc biệt.
IBRA được giao nắm giữ các khoản nợ của trên 250 nghìn doanh nghiệp lớn nhỏ tại Indonesia. Về lý thuyết, phải tái cơ cấu trước khi bán ra, nhưng trên thực tế, IBRA đã bán ra các khoản nợ trước đó, do không còn thời gian để tái cơ cấu nợ. Với việc chấp nhận bán nợ với giá thấp hơn giá mong muốn, IBRA đã bán được hơn 70% tổng nợ.
Tháng 9/1998, Chính phủ Indonesia đã buộc 4 NHTM quốc doanh (Ngân hàng Exim, BDN, BBD và Bapindo) hợp nhất lại thành một NHTM mới có tên là Bank Mandiri. Tất cả các khoản nợ xấu của 4 NHTM quốc doanh này được chuyển tới IBRA. Việc sáp nhập ngân hàng chỉ giải quyết được một phần của vấn đề nợ xấu, khi tỷ lệ nợ xấu trên vốn hay trên tổng tài sản có thể giảm xét trên báo cáo kế toán hợp nhất của ngân hàng sau sáp nhập, nhưng số tuyệt đối nợ xấu vẫn tồn tại trên sổ sách.
Năm 2008, Indonesia đã ban hành Luật khẩn cấp về Mạng an toàn tài chính (FSN), hoạt động dựa trên 4 trụ cột chủ yếu: (1) Điều tiết và giám sát ngân hàng, ban hành các quy định liên quan đến hoạt động giám sát an toàn; (2) Ngân hàng Trung ương là người cho vay cuối cùng; (3) Bảo hiểm tiền gửi và xử lý ngân hàng đổ vỡ; (4) Xử lý khủng hoảng, điều phối việc ban hành chính sách xử lý.
Mặc dù vẫn còn những hạn chế trong cải cách cơ cấu ngân hàng ở Indonesia, tuy nhiên, chỉ hơn 7 năm sau khủng hoảng, việc xử lý nợ xấu đã cơ bản hoàn tất. Tính đến tháng 12/2016, tỷ lệ nợ xấu của Indonesia ở mức 2,93% tổng nợ, tương đương 184,3 tỷ rupiah (16,4 triệu USD)3. Kinh nghiệm xử lý nợ của Indonesia cho thấy, việc xử lý nợ xấu sẽ có tính khả thi cao nếu các khoản nợ được đảm bảo hoặc bên vay nợ có nỗ lực trả nợ. Đối với loại nợ này, sử dụng mô hình xử lý nợ tập trung sẽ mang lại thành công.
Trung Quốc
Giữa những năm 1990, Trung Quốc tiến hành quá trình tái cấu trúc tài chính nhằm chuyển đổi hệ thống ngân hàng, theo đó, tách cho vay chính sách ra khỏi cho vay thương mại bằng cách thành lập 3 ngân hàng chính sách chịu trách nhiệm xử lý các khoản vay chính sách.
Trong giai đoạn 1999 – 2003, trước yêu cầu của việc xử lý nợ xấu, Trung Quốc đã thành lập 4 AMC trực thuộc 4 NHTM nhà nước để xử lý nợ xấu. Các AMC huy động vốn thông qua 4 nguồn: Vốn từ Bộ Tài chính, khoản vay đặc biệt từ Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (BoC), phát hành trái phiếu do Bộ Tài chính bảo lãnh và vay thương mại từ các định chế tài chính khác. Theo đó, vốn ban đầu của 4 AMC bao gồm: Bộ Tài chính cấp 10 tỷ NDT, BoC cấp 500 tỷ NDT và phần còn lại là từ phát hành 800 tỷ NDT trái phiếu cho các ngân hàng để thu hút vốn. Trong quá trình hoạt động, các công ty phát hành trái phiếu có sự đảm bảo của Bộ Tài chính, sau đó dùng vốn thu được để mua lại các khoản nợ xấu của khu vực ngân hàng, trực tiếp chuyển các khoản nợ xấu này thành khoản đầu tư vào doanh nghiệp hoặc cổ phần doanh nghiệp.
Các AMC sẽ mua lại quyền sở hữu nợ và quyền sở hữu cổ phần của các nhà đầu tư trong và ngoài nước của DNNN gặp khó khăn; sắp xếp lại doanh nghiệp thông qua việc chuyển các khoản nợ thành cổ phần. Như vậy, thông qua việc chuyển các khoản nợ ngân hàng thành cổ phần, các doanh nghiệp thay vì phải trả lãi các khoản nợ ngân hàng, đã chuyển sang trả cổ tức cho cổ đông, nhằm giúp giải quyết mối quan hệ giữa ngân hàng và doanh nghiệp. Trung Quốc còn xử lý nợ xấu thông qua việc tái cấu trúc các NHTM quốc doanh, kêu gọi sự tham gia của các nhà đầu tư chiến lược nước ngoài có chọn lọc.
Các AMC hoạt động theo phương thức phân tán dẫn đến sự chồng chéo trong chức năng nhiệm vụ của các cơ quan quản lý, giám sát; tài sản quản lý được chuyển nhượng từ ngân hàng sang AMC theo giá danh nghĩa; trong số 1,4 nghìn tỷ NDT nợ xấu cần chuyển nhượng, có khoảng 400 tỷ NDT là các khoản hoán đổi nợ lấy cổ phần. Nhìn chung, cơ chế xử lý nợ của Trung Quốc tập trung vào việc tận thu các khoản nợ bằng việc thanh lý tài sản thế chấp, cầm cố; chuyển nợ thành vốn chủ sở hữu và bán các khoản nợ cho các nhà đầu tư, trong đó quan trọng nhất là các nhà đầu tư nước ngoài. Kết quả xử lý nợ cho thấy, hoạt động của các AMC và ngân hàng quốc doanh ở Trung Quốc chưa mang lại hiệu quả.
